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岭南野人的博客

传道 授业 解惑

 
 
 

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【转载】经典:设有官僚行政管理班子的合法型统治  

2012-10-30 16:04:05|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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马克斯·韦伯(Max Weber)

 

一、合法性的适用:

按照定义,“统治”应该叫做在一个可能标明的人的群体中,让具体的(或者:一切的)命令服从的机会。因此,不是任何形式的对别人实施“权力”和“影响”的机会。这个意义上的统治(“权威”),在具体的情况下,可能建立在服从的极为不同的动机之上:从模糊的习以为常,直至纯粹目的合乎理性的考虑。任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的最低限度的服从愿望,即从服从中获取(外在的和内在的)利益。

并非任何统治都利用经济手段。更不是任何统治都有经济目的。然而,任何对于很多人的统治,一般(不总是绝对必要)都需要有一班人。也就是说,需要有(一般来说)可靠的机会,让一些可以标明的、可靠地服从的人,采取旨在特意为执行统治的一般法令和具体命令的行动。行政管理班子对统治者(或统治者们)的服从,可能纯粹出自习俗,或者纯粹由于情绪,或者受到物质利害关系,或者受到思想动机(价值合理性)的约束。这类动机在很大程度上决定着统治的类型。在这里,在统治者和行政管理班子之间的结合,出自纯粹物质的和目的合乎理性的动机,就意味着像通常那样,结合的持久性比较起来不稳定。一般还有其他的——情绪的或者价值合乎理性的——动机。在非日常的情况下,可能惟有这些动机是决定性的。在日常生活中,习俗,除此而外,物质的即目的合乎理性的利益,主宰着统治者和行政管理班子的关系以及其他的关系。然而,习俗和利害关系,如同结合的纯粹情绪的动机或纯粹价值合乎理性的动机一样,不可能构成一个统治的可靠的基础。除了这些因素以外,一般还要加上另一个因素:对合法性的信仰。

一切经验表明,没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机,或者仅仅以价值合乎理性的动机,作为其继续存在的机会。勿宁说,任何统治都企图唤起并维持对它的“合法性”的信仰。但是,根据所要求的合法性种类的不同,服从的类型,为保证服从而确定的行政管理班子的类型,以及实施统治的特点,也是根本不同的。因而他们的影响也是根本不同的。因此,根据它们典型的合法性要求来区分统治的种类也是恰当的。而且从现代的,即众所周知的情况谈起,也是适当的。

二、合法统治有三种纯粹的类型。它们的合法性的适用可能首先具有下列性质:

1.合理的性质:建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权利的合法性之上,他们是合法授命进行统治的(合法型的统治);——或者,

2.传统的性质:建立在一般的相信历来适用的传统的神圣性和由传统授命实施权威的统治者的合法性之上(传统型的统治);——或者最后,

3.魅力的性质:〔建立在〕非凡的献身于一个人以及由他所默示和创立的制度的神圣性,或者英雄气概,或者楷模样板之上(魅力型的统治)。

在依据章程进行统治的情况下,服从有合法章程的、事务的、非个人的制度和由它所确定的上司——根据他的指令的正式合法性和在他的指令的范围内服从他。在依据传统进行统治的情况下,在习惯的范围内,由于尊敬而服从传统所授命的进行统治并受传统(在其范围内)约束的统治者个人。在魅力型统治的情况下,服从具有魅力素质的领袖本人,在相信他的这种魅力的适用范围内,由于个人信赖默示、英雄主义和楷模榜样而服从他。

三、合法型统治是建立在下述相互关联的观念的适用之上的:

   1.通过协议的或强加的任何法都可能以理性为取向,即目的合乎理性或价值合乎理性为取向(或者两者兼而有之),并制订成章程,同时有权至少要求团体的成员必须尊重它,然而,一般也要求在这个团体的权力范围内(倘若是区域团体,就是在区域之内),落入团体制度视为重要的社会关系或者采取社会行动的人们,必须尊重它;

2.任何法,按其本质都是一些抽象的、一般是有意制订成章程的规则的总体,司法就是把这些规则应用于具体的个案,行政管理就是在法律规则限制之内,并且根据一些得到团体制度许可的、甚至没有违迕团体制度的、可以普遍标明的原则,合理地维护团体制度所规定的利益;

3.因此,典型的合法型的统治者即“上级”,由于他发号施令,所以要服从非个人的制度,他的号令是以这个制度为取向的;

这也适用于那种不是“官员”的合法型的统治者,例如一位选任的国家总统。

4.服从者仅仅作为团体的成员,并且仅仅服从法——正如大多数情况下所说的那样。

即作为协会的成员、社区的成员、教会的成员、在国家里则作为公民。

5.根据第3,这样的观念也适用,即团体的成员服从统治者,并非服从他个人,而是服从那些非个人的制度,因此仅仅在由制度赋予他的、有合理界限的事务管辖范围之内,有义务服从他。

   据此,合理统治的基本范畴是:

1.一种官职事务的持续的、受规则约束的运作;

2.这种运作是在一种权限(管辖范围)之内,而权限意味着:

a) 一种根据劳动效益分工实际划定的承担劳动效益义务的领域;

b) 并赋予大致为此所需要的命令的权力;

c) 明确划定可能允许的强制手段和使用强制手段的前提条件。

这样一种按章办事的运作应该叫做“机构”。

当然,在这个意义上的“机构”,如同在“国家”和“教会”里设有机构一样,在大的私营企业、政党、军队里也都有。选任的国家总统(或者部长合议机构,或者选任的“人民代表”),也是一种这个术语意义上的“机构”。

3.职务等级原则,也就是说,任何机构都有固定的监督和监察制度,下级机构都有权向上级机构投诉或提出异议。同时,接受投诉的机关是否以及什么时候亲自用一项“正确的”法令去取代必须改变的法令,或者把这委托授权提出异议的、它的下级机关去处理,这个问题可以有不同的解决办法。

4.议事的“规则”可能是:

a) 技术性的规则;

b) 准则。

在这两种情况下,为了应用规则,要达到完全合理,就必须有专业培训。因此,在正常的情况下,只有证明接受专业培训者成绩合格,才有资格参加一个团体的行政管理班子,才允许被任命为“官员”。“官员”构成合理团体的典型的行政管理班子,不管这是政治的、僧侣统治的、经济的(尤其是资本主义的)或者其他的团体。

5.(在合理的情况下)行政管理班子同行政管理物资和生产物资完全分开的原则是适用的。行政管理班子的官员、职员和工人,自己不占有实际的行政管理物资和生产物资,而是以实物或货币形式向他们提供这些物资,而且他们负有报帐的义务。同时存在着职务机关(企业)的财富(以及资本)与私人的财富(家庭预算)完全分开的原则,以及职务运作场所(办公室)与住所完全分开的原则。

6.(在完全合理的情况下)不存在任职人员对职位有任何的占为己有。在赋予一种在“职务”上有“权利”的地方(例如法官,近来越来越多的官员,甚至工人)都获得权利,职务的占有一般并不是让官员占为己有的目的效劳的,而是服务于保障在他的职务上的纯粹事务的(“独立的”)、只受准则约束的工作。

7.行政管理档案制度原则,甚至在口头讨论实际上就是规则或规章的地方,也是适用的:至少是预备性讨论、动议和随后的决议以及形形色色的指示和法令,都用文字固定下来。档案和官员们的持续运作结合在一起,就产生了办公机关作为任何现代团体行为的核心。

8.合法型的统治可以具有极为不同的形式,关于这些形式以后专门论述。下文将按理想类型,首先仅仅分析行政管理班子的最纯粹的统治结构:“官员”即“官僚体制”的结构。

领导者的典型的种类暂时搁置不谈,这是基于一些只有以后才能完全理解的情况。合理统治的十分重要的类型,从形式上看,就其领导者而言,属于其他的类型(继承魅力型的:世袭君主;魅力型的:民选总统),另外一些类型在一些重要的方面实质上是合理的,但是却建立在官僚体制与魅力型体制中间的种类之上(内阁政府),还有一些类型是通过其他团体(政党)的(魅力型的或者官僚体制的)领导者领导的(政党分管的政府各部)。合理和合法的行政管理班子的类型是多才多艺、无所不能的,它在日常生活中是至关重要的。因为在日常生活中,统治首先是行政管理。

四、合法型统治的最纯粹类型,是那种借助官僚体制的行政管理班子进行的统治。

只不过是团体的领导者占有他的统治者的地位,或者是依据占有,或者依据选举,或者依据继承接班的指派。然而他的统治权力也是合法的“权限”。在最纯粹的类型中,行政管理班子的整体由单个的官员组成(集权制,与以后要讨论的“合议制”恰成对照),官员们

   1.个人是自由的,仅仅在事务上服从官职的义务;

   2.处于固定的职务等级制度之中;

   3.拥有固定的职务权限;

   4.根据契约受命,即(原则上)建立在自由选择之上;

   5.根据专业业务资格任命(不是选举)——在最合理的情况下,通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格;

   6.采用固定的货币薪金支付报酬,大多数有权领取退休金。诚然,在有些情况下(尤其在私营企业里)主子方面有权解聘,不过官员方面也总是有权辞职的;薪金首先依据官阶等级分级,同时也根据职位的责任,此外,还根据“身份地位”的原则;

   7.把他们的职务视为唯一的或主要的职业;

   8.可看清自己的前程:职务“升迁”根据年资或政绩,或者两者兼而有之,取决于上司的评价;

   9.工作中完全同“行政管理物资分开”,个人不得把职位占为己有;

   10.接受严格的、统一的职务纪律和监督。

这种制度在赢利经济的企业里,或者在慈善机构或者任何其他追随个人的思想目的或者物质目的的企事业里,以及在政治的或者僧侣统治的团体里,都同样可以应用,而且在历史上(或多或少明显地接近这个纯粹的类型)也是可资证明的。

   1.例如,在私人诊所以及在修道院医院和教会医院里,其官僚体制在原则上是相同的。现代的所谓的“神甫统治”:即剥夺旧的、在很大程度上被占有的教会俸禄,然而包括教皇的任命主教的全面大权(作为形式上的全面权限),以及“教皇无过错论”(作为实质上的全面权限,但也只有“在圣座上”即在职位上才有这等权力,也就是说,典型地把“职务”工作和“私人”活动区分开来),都是典型的官僚体制的现象。同样,大的资本主义企业,而且企业越大,情况越是如此。政党的运作(这将作专门的论述),或者由称之为“军官”即特别形式的军事官员所领导的现代的、官僚体制的军队,也毫不逊色。

2.在任命官员的原则最纯粹地占支配地位的地方,官僚体制的统治也就最纯粹地得到贯彻。相同意义上的选举官员等级制和任命官员的等级制是不存在的;当然,仅就纪律而言,也永远达不到接近同样严格的程度,如果下级官员可以像上级官员那样坚持要求选举,而他的机会不是取决于上级官员评判的话。

3.契约任命即自由选择,是现代的官僚体制的本质。凡是在等级制度中不自由的各种官员(奴隶、贵族的武士)拥有实际权限,即形式上采取官僚体制方式发挥作用的地方,我们想说它是“世袭官僚体制”。

4.在官僚体制中,专业业务资格的范围在日益扩大。即使政党和工会的官员也需要专业的(在经验中获得的)知识。现代的“政府部长”和“国家总统”是无独有偶的一些不要求有专业业务资格的“官员”,这证明他们只不过是形式的而不是在实质的意义上的官员,正如一个大的私营股份企业的“总经理”一样。资本主义的企业家和“君主”一样,职位完全是被占有的。因此,官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。它只不过是通过一个特殊的行政管理领导班子进行统治的范畴。

5.固定的薪金是正常的。(中世纪那种被占有的手续费收入,我们想称之为俸禄。)同样,货币薪金也是正常的。这在概念上根本无关紧要,但是最纯粹地与类型相符合。(实物津贴具有“俸禄”性质,俸禄通常是—种占有获利机会和职位的范畴。)但是在这里,过渡阶段是十分模糊的,正如恰恰这类例子所表明的那样。根据官职租赁、官职购买和官职抵押的占有,属于另外一个范畴,不是纯粹的官僚体制。

6.“次要职业”的“职务”以及地地道道的“名誉职务”,属于以后要讨论的范畴。典型的“官僚体制的”官员是主要职业的官员。

7.与行政管理物资分开,在国家的和私人的(例如在大的资本主义企业里)官僚体制中,完全以同样的意义实行。

8.合议制的机构将另外进—步作专门的分析。它们在开始迅速减少,让位于实际上而且大多数是正式的集权主义的领导(例如在普鲁士的合议制“政府”,早就让位于集权主义的政府总理)。行政管理应该是迅速而明确的,因而避免意见的妥协和转变为多数的意见,这种兴趣对合议制的削弱、集权制的增强,起着决定性的作用。

9.不言而喻,现代的军官是一个具有某些等级特点的—一对此将在其他地方论述——任命官员的范畴.他们一方面完全与选任的领袖相反,另一方面完全与魅力型的雇佣兵队长相反,第三,完全与资本主义式的企业家军官(雇佣军队)相反,第四,完全与购买军官职位者相反。过渡阶段可能是模糊的。世袭的“公仆”与行政管理物资分开,以及资本主义式的军队企业家,正如资本主义的私营企业家一样,往往曾是现代的官僚体制的先驱。关于这个问题,以后详细论述。

五、根据全部经验,纯粹的官僚体制的行政管理,即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理,精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠,也就是说,对于统治者和有关的人员来说,言而有信,劳动效益强度大和范围广,形式上可以应用于一切任务,纯粹从技术上看可以达到最高的完善程度,在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。

   在所有的领域里(国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会等等,等等),“现代的”团体形式的发展一般是与官僚体制的行政管理的发展和不断增强相一致的:例如,它的产生就是现代西方国家的胚胎。尽管有形形色色的表面上看来是对立的机构,合议制的利益代表机构也好,议会的委员会也好,“苏维埃专政”也好,名誉官员或陪审员也好,或者不管什么机构也好(尤其是对“神圣的官僚主义”责骂),人们一刻也不能忘记,所有持续的工作都是由官员们在办公机关里完成的。我们的整个日常生活都纳入这个框架之内。因为如果说官僚体制的行政管理到处都是——在其他情况相同的条件下!——形式上-技术上最合理的,那么今天它对群众性行政管理(人事管理或事务管理)的需要,一般是不可或缺的。人们只能在行政管理的“官僚体制化”和“外行化”之间进行选择。而官僚体制化的行政管理优越性的强大手段是:专业知识;专业知识的不可或缺性是受货物生产的现代技术和经济制约的,不管这种生产是按资本主义方式,或者——如果要达到同样的技术效率,那只能意味着极大地提高专业官僚体制的意义——按社会主义方式组织的。

正如被统治者一般只能通过建立一个自己的、同样官僚体制化的对立组织,来抗御现存的官僚体制的统治一样,官僚体制机构本身也通过实质性的和纯粹事务性即理想性质的绝对必要的利益,与它的继续发挥职能结合起来:在一个官员、职员和工人与行政管理物资分开以及纪律和训练有素都不可或缺的社会里,没有官僚体制的机构,除了那些自己还占有供应物资的人(农民)外,对所有的人来说,现代的生存可能性都将不复存在。正如对于迄今为止合法型政府来说,它发挥着职能一样,对于获得权力的革命以及占领的敌人来说,一般情况下,它也干脆地继续发挥其职能。

 人们总是提出这样的问题:谁掌握着现存的官僚体制机构?对于非专家来说,掌握它的可能性总是有限的:从长远看,枢密顾问专家在贯彻其意志方面,往往比非专家的政府大臣占优势。

 对持久稳定的、严肃紧张的和可预计性的行政管理的需要,制约着作为任何一种群众性行政管理核心的官僚体制的命运。资本主义——不仅仅它,然而不可否认:是它首先——在历史上创造了这种需要(没有这种需要,资本主义就不能存在),而任何合理的社会主义都不得不干脆把这种需要接受下来,并使之得到进一步提高。只有(政治的、僧侣统治的、一元化的、经济的)小规模运作,才可能在很大程度上放弃官僚体制。正如资本主义在其当今的发展阶段中需要官僚体制——虽然两者成长的历史渊源不同——一样,资本主义也是官僚体制可能以最合理形式赖以存在的最合理的经济基础,因为从财政上讲,这个经济基础提供着必要的货币资金。

 除了财政上的前提外,对于官僚体制的行政管理还存在着十分重要的流通技术的条件。行政管理的精确细致需要有铁路、电报、电话,而且愈来愈和它们结合在一起。社会主义的制度对此也不可能有丝毫的改变。问题大概就在于,它是否能够像资本主义制度那样,依照更加确定的形式上的规则,为一种合理的、亦即恰恰是对它来说严谨的官僚行政管理,创造类似的条件。倘若不可能,那么这里就存在着社会学必然会遇到的许多巨大的不合理性之一:形式的合理性和实质的合理性的二律背反。

 官僚体制的行政管理意味着根据知识进行统治:这是它所固有的特别合理的基本性质。除了受专业知识制约的巨大的实力地位外,官僚体制(或者利用它的统治者)还倾向于通过公务知识,进一步提高其权力:在公务交往中获得的或者“熟谙档案的”实践知识。“职务机密”的概念不仅是官僚体制的概念,但是特别指的是官僚体制的概念,它渊源于这种权力欲望——它同专业知识的关系,大约可与商业经营秘密与技术秘密的关系相比较。

 知识即专业知识和实践知识,在其利益的范围内,一般只有有关的私营赢利者,才处于比官僚体制更加优越地位,也就是说,资本主义的企业家占优势地位。企业家是唯一确实对官僚体制的、合理的知识统治的不可避免性具有(至少相对的)免疫力的阶层。在群众性的团体中,一切其他的人都不可避免地陷入官僚体制的主宰之中,正如在大规模的货物生产中,他们必然受到事务的精密机器统治的制约一样。

 在社会方面,官僚体制的统治一般意味着:

   1.为了能普遍地从专业业务上最有资格的人当中招募人才,倾向于等级拉平化;

   2.为了持续尽可能长的(往往几乎到达30周岁)专业培训,倾向于财阀统治化;

   3.形式主义的非人格化的统治:没有憎恨和激情,因此也没有“爱”和“狂热”,处于一般的义务概念的压力下;“不因人而异”,形式上对“人人”都一样,也就是说,理想的官员根据其职务,管辖着处于相同实际地位中的每一个有关人员。

   然而,正如官僚体制化(根据一般的、历史上可资证明的一般倾向)制造着社会等级拉平化一样,反过来,任何社会的拉平化都促进官僚体制化,因为社会拉平化排除了由于对行政管理物资和行政管理权力的占有而掌权的等级的统治者,并且为了“平等”之故,也排除了依仗财产而能够担任“荣誉的”或者“次要职业的”行政管理职位的人,使官僚体制成为前进中的“群众民主”的不可分离的影子——关于这一点,将在其他场合进一步的论述。

   总的来说,合理的官僚体制的一般“精神”是:

   1.形式主义,这是所有形形色色对保障个人生活机会感兴趣的人所要求的,因为否则其结果将是任性专断,而且形式主义是最省力的途径。表面看来,它与这种利益的倾向是处于矛盾之中的,不过,事实上也是有局部矛盾的。

   2.官员们倾向于在实质上功利主义地对待他们的行政管理任务,以报效需要取悦的被统治者。只是这种实质上的功利主义,一般又表现在依照要求而制订的——反过来又是形式的,而且在大量情况下是按形式主义对待的——规章细则的方向上。(关于这个问题,将在法律社会学中论述。)这种实质上的合理倾向,得到所有那些被统治者方面的支持,他们不属于在第1点上所提到的对“保障”感兴趣者阶层,而是反对机会被占有。由此而产生的问题属于“民主”的理论。

 

选自《经济与社会》(上卷),马克斯·韦伯著,商务印书馆,林荣远译,1997年版,第238—251页,有删节。王肖婧摘编。

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